“合并处罚”一直以来在消防行政处罚领域应用较少，尤其未能引起防火监督队伍对该现象的高度关注。文章从“合并处罚”的概念、法律依据、使用原则等入手，结合日常消防监督执法工作实践，对“合并处罚”在消防行政处罚中的应用进行了简单说明，并提出了制作相关法律文书的注意事项。

    新《消防法》颁布实施以后，出现了许多新的消防安全违法行为名称，而且针对一家单位或个人存在两种或两种以上消防违法行为如何进行消防行政处罚的问题上，多数消防监督干部都比较迷惑，不知如何处理，笔者结合日常消防监督工作浅谈一点个人的看法和感受。

    一、“合并处罚”的概念和法律依据

    《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定：有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，较长不超过二十日。

    《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第88号)第一百三十八条规定：一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。

    《建设工程消防监督管理规定》(公安部令第88号)第四十四条规定：依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程未经消防设计审核和消防验收，擅自投入使用的，分别处罚，合并执行。

    所谓“合并处罚”，是指一个行政相对人（组织或个人）在某一个行政法律关系中，存在两种以上应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种、何程度的行政处罚并合并执行的适用制度。合并处罚的适用应符合3个条件：1、必须是同一个行政相对人。根据上述概念，若不是同一个行政相对人，不存在合并处罚问题。2、必须存在两种以上违法行为。这也是合并处罚的前提条件，若不存在两种以上（两种）违法行为，谈不上合并处罚。3、必须是同一个法律关系。刑事法律关系和行政法律关系是两种完全不同的法律关系，因而必须在同一个刑事法律关系或行政法律关系下才可适用“合并处罚”，比如，一人同时具有两种以上违法行为，不论是同时违反《道路交通安全法》的行为，还是违反《消防法》的行为，抑或是违反其他法律的行为，甚至是同时违反几部法律的行为，依法都应给予行政拘留的，均可以合并执行。

    二、正确使用“合并处罚”的意义

    1、正确使用合并处罚，有利于同违法行为作斗争。一个违法主体有多个违法行为，一般来说具有更大的社会危害性，根据处罚与违法行为相适应的原则，理应受到较重的处罚。

    2、正确使用合并处罚，有利于违法行为人改正违法行为。根据合并处罚的原则，行政机关要对相对人不同的违法行为分别裁量，合并处罚。正确使用合并处罚，就能使违法行为人明白自己违反了哪些法律条款，由此而受到何种处罚，有利于逐项改正违法行为。

    3、正确使用合并处罚，有利于复议、诉讼等监督程序的顺利进行。只有正确使用了合并处罚，复议机关和人民法院才能清楚看出行政机关是如何根据行政相对人的违法行为定性量罚的，使行政处罚不因适用法律错误或量罚失当等原因致败诉。

 三、“合并处罚”使用的原则

    1、并罚原则，亦称相加原则、累加原则或合并原则等，是指违法主体（行政相对人）在有两种以上需处罚的违法行为时，分别定性裁量后较相加、合并执行的合并处罚规则。

    2、吸收原则，是指将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择相同罚种中较重要的一种罚项执行处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。换言之，它是由两种以上违法行为中处罚幅度较重的处罚吸收其它较轻的处罚，或者由较重处罚吸收其它较轻的处罚，仅以较重的处罚作为执行处罚的合并处罚规则。

    3、限制加重原则，亦称限制并科原则，是指在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中较高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内给予处罚的合并处罚规则。

    4、折衷原则，亦称混合原则，是指对数种违法行为的合并处罚不单纯采用并科原则、吸收原则或限制加重原则，而是根据法定的处罚性质及特点兼采并科原则、吸收原则或限制加重原则，以分别适用于不同处罚的合并处罚规则。换言之，它是指以上述一种原则为主、他种原则为辅，将其分别适用于不同处罚的合并处罚方法。鉴于上述三种原则各有得失、难以概全，这种综合兼采用多种原则的作法，能够使上述各原则得以合理取舍、扬长避短、趋利除弊、互为补充、便于适用，综合发挥统一的较优化功能。

    四、两种及以上消防安全违法行为的认定

    修订后的《消防法》实施以后，为保证正确、统一执法，公安部对《消防法》规定的公安机关消防机构管辖的消防安全违法行为名称（即消防行政处罚案件案由）进行了规范，共51种。笔者认为，消防监督人员在进行消防行政处罚时应严格执行公安部51种消防安全违法行为的规定，两种及以上消防安全违法行为的认定也应以这51种消防安全违法行为为主，而不应该以《消防法》中的条、款、项为认定依据，比如，某单位存在消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，且存在消防设施、器材或者消防安全标志未保持完好有效，虽然上述违法行为均违反了《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第（一）项规定，但却是两种消防安全违法行为，案由为两个。另外，在消防安全违法行为名称的表述上，可以根据具体的消防安全违法行为及对象，选择进行表述，比如“损坏、挪用、消防设施、器材”，具体实践中可以根据具体行为，选择“损坏消防设施”、“挪用消防设施”、“损坏消防器材”、“挪用消防器材”作为消防安全违法行为。

    在消防监督执法中，有部分行为虽然从数量上看是多种消防安全违法行为，但实际上却是一种消防安全违法行为，应引起消防监督人员的注意：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，认为终了之日起计算。可见，存在连续或者继续状态的违法行为只能视为一种违法行为，比如灭火器损坏，不能说“昨天损坏是一种违法行为，而今天仍然损坏又是另一种违法行为”。

    五、法律文书的制作

    针对单位或个人存在两种及以上消防安全违法行为需要合并处罚时，在法律文书的制作上应当注意以下几点：

 一是《受案登记表》，只需制作一份《受案登记表》即可，案由中分别列举消防安全违法行为名称；

    二是询问笔录，询问笔录应根据具体消防安全违法行为分别对待，如果单位的违法行为分别由不同人造成，应分别询问，如果询问一人便能说清违法行为事实，只需询问一人即可，总之应弄清消防安全违法行的成因和事实；

    三是告知和处罚审批，应当按照其所实施的每一个违法行为分别进行告知，有几种行为就分别制作几份告知笔录和处罚审批表，而不能合并作一份告知笔录和一份处罚审批表；

    四是听证程序的应用，虽然是合并处罚，但是否听证仍然应依据每一份告知处罚的内容决定，而不能依据可能合并处罚的内容决定是否听证；

    五是《处罚决定书》，合并处罚的处理决定可以制作一份处罚决定书，在决定书上写明对每种违法行为的处理决定和合并执行的内容，也可以制作多份处罚决定书，对几个违法行为分别下发处罚决定，而后合并执行；

    六是合并处罚执行结果的处理，对于同种类型的处罚，直接合并执行，比如，两个以上罚款处罚按照罚款数额相加，但应合理确定罚款数额，罚款数额应在各单项罚额中较高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定；两个以上的行政拘留处罚按照拘留天数相加，但相加天数较长不得超过20天；两个以上的警告处罚就同时向被处罚人作出即可。对于不同种型的处罚，直接同时执行即可，但对于“公众聚集场所未经消防设计审核、消防验收和消防安全检查擅自投入使用、营业”的消防安全违法行为，在执行合并处罚时，除了罚款数额相加以外，对于“三停”的合并处罚，笔者认为只需执行“责令停产停业”即可。

    总之，“合并处罚”既是法学理论问题，也是个执法实践问题，执法理论来源于执法实践，又指导、服务于执法实践，正确掌握和使用“合并处罚”的法律条款，对提高我们的消防行政执法水平，更好地体现消防行政执法的公平、公正原则，以及整顿和规范消防安全秩序，使我们国家的经济、法制环境更快地向国际接轨等都有着极其重要的意义。